发改委49号令逐条解读(四):敏感国家与敏感行业判断——哪些境外投资必须核准？

核心结论摘要

根据《对外投资管理办法》（国家发展改革委2026年第49号令）第十二条，境内投资者直接或者通过其控制的境外企业、其他组织开展敏感类对外投资，实行国家发展改革委核准管理。敏感类对外投资包括涉及敏感国家和地区、敏感行业等敏感因素的投资，不以3亿美元或者其他投资金额作为核准门槛。

49号令自2026年12月1日起施行，2017年第11号令同日废止。

对于计划开展ODI境外投资、跨境并购、海外设厂、境外基金投资及香港子公司再投资的企业，需要重点掌握以下六项结论：

1. 敏感国家和地区包括四类： 与我国未建交的国家和地区、发生战争或内乱等的国家和地区、根据国际条约协定需要限制投资的国家和地区，以及其他敏感国家和地区。
2. 敏感行业包括四类法定范畴： 武器装备的研制生产维修、跨境水资源开发利用、新闻传媒，以及根据我国法律法规和有关调控政策需要限制对外投资的其他行业。
3. 房地产、酒店、影城等行业需要重点核查： 国家发展改革委发布的《境外投资敏感行业目录（2018年版）》还列明了房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部，以及在境外设立无具体实业项目的股权投资基金或投资平台。
4. 敏感类投资不以金额大小决定是否核准： 即使中方投资额只有100万美元，只要属于敏感类对外投资，原则上仍应依法申请国家发展改革委核准。
5. 香港子公司不当然豁免敏感类核准： 境内投资者通过其控制的香港、新加坡等境外主体开展敏感类投资，应根据实际投资结构判断核准义务。
6. 高风险国家不必然等于法定敏感国家： 是否属于49号令规定的敏感国家和地区，应结合正式法律政策、战争内乱等实际情况及主管机关认定进行判断，不能仅凭商业风险评级作出结论。

一句话总结：49号令下，境外投资只要涉及法定敏感国家和地区、敏感行业等敏感因素，就应优先判断国家发展改革委核准要求；不能简单用项目金额、境外公司注册地或者资金是否出境代替敏感性判断。

政策背景：为什么敏感国家和敏感行业判断如此重要？

2026年10月16日，国家发展改革委公布《对外投资管理办法》（国家发展改革委令2026年第49号，以下简称“49号令”），明确自2026年12月1日起施行。

49号令延续对外投资分类管理制度，将敏感类对外投资纳入核准管理，将符合条件的非敏感类直接投资纳入备案管理，并对通过受控境外主体开展非敏感类投资的信息报告作出规定。

对于境外投资企业而言，敏感性判断直接决定项目的基本监管路径。

例如，同样是境外股权收购，收购普通制造企业与收购新闻传媒企业，可能适用完全不同的核准备案要求；同样是建设海外工厂，投资目的地是否涉及敏感因素，也会直接影响项目管理方式。

本文作为“发改委49号令逐条解读”系列第四篇，重点解读第十二条，并结合敏感行业目录、核准条件和典型投资场景，说明如何判断敏感国家、敏感行业及相关核准义务。

一、49号令第十二条：哪些境外投资属于敏感类？

1. 敏感类对外投资的基本判断标准

根据49号令第十二条，敏感类对外投资包括涉及敏感国家和地区、敏感行业等敏感因素的投资。

核准机关为国家发展改革委。

这一规定意味着，投资项目只要涉及应当纳入核准管理的敏感因素，就需要依法履行核准程序，而不能仅根据投资金额或者企业类型确定是否需要核准。

2. 敏感国家和敏感行业如何组合判断？

投资目的地	投资行业	初步管理判断
不涉及敏感国家和地区	不涉及敏感行业	按非敏感类投资规则判断备案或报告
涉及敏感国家和地区	不涉及敏感行业	属于敏感类的，应申请核准
不涉及敏感国家和地区	涉及敏感行业	属于敏感类的，应申请核准
涉及敏感国家和地区	涉及敏感行业	应申请国家发展改革委核准

实务理解：

敏感国家和敏感行业是两个独立判断维度。

企业不能认为项目所属行业普通，就忽视投资目的地的敏感因素；也不能因为投资目的地环境稳定，就直接认定新闻传媒等敏感行业投资只需备案。

3. 第十二条：敏感类投资金额较小是否可以免核准？

不可以仅因投资额较小而免除敏感类核准。

49号令第十二条没有设置3亿美元或者其他金额核准门槛。

例如，某境内企业拟投资200万美元，在一个不涉及敏感国家因素的投资目的地收购新闻传媒企业。

如果该投资构成敏感行业对外投资，应当依法申请国家发展改革委核准。

跨境易合规（kuajingyihegui.cn）认为，49号令下的敏感性判断应当成为境外投资立项阶段的第一道合规审查。企业应同时核查投资目的地、目标企业实际业务、敏感行业目录、投资结构及资金权益来源，避免将“低于3亿美元”误认为敏感类投资的免核准条件。

二、49号令规定的四类敏感国家和地区

1. 第一类：与我国未建交的国家和地区

49号令第十二条明确，将与我国未建交的国家和地区列为敏感国家和地区的一类。

实务理解：

企业应根据项目判断时适用的中国官方外交关系信息，核查投资目的地与我国的建交情况。

需要注意，外交关系可能发生变化，不能长期依赖过去整理的固定名单。

2. 第二类：发生战争、内乱等的国家和地区

战争、内乱等情况可能影响投资者人员安全、资产安全及项目正常实施。

49号令将此类国家和地区纳入敏感性判断范围。

实务理解：

企业应持续关注投资目的地局势，特别是项目立项、正式申报和实施投资前的变化。

但不能仅因某国存在一般治安风险、商业风险或曾发生局部社会事件，就自动将其认定为49号令下的敏感国家。

应结合实际冲突情况、官方政策和主管机关意见判断。

3. 第三类：根据国际条约、协定需要限制投资的国家和地区

如果根据我国缔结或者参加的国际条约、协定等，需要限制对有关国家和地区投资，则应根据第十二条判断敏感性。

实务理解：

企业需要关注我国承担的相关国际义务，以及项目是否受到适用限制。

外国单方面实施的制裁或商业限制，并不当然等同于49号令规定的这一类别，但可能构成需要另行评估的跨境合规风险。

4. 第四类：其他敏感国家和地区

第十二条同时保留了其他敏感国家和地区的规定。

这意味着，企业不能认为只要不属于前三种情形，就必然不涉及敏感国家因素。

实务理解：

对于国家关系复杂、政策变化频繁、地区安全形势不稳定的项目，建议结合国家发展改革委及其他主管机关发布的政策、公开信息和具体项目情况进行核查。

敏感国家和地区判断对照表

法定类别	主要核查内容	建议核查依据
未建交国家和地区	与我国外交关系	中国外交部公开信息
战争、内乱等国家和地区	实际局势、冲突及安全状况	官方安全提醒、国际局势信息及主管机关意见
受国际条约、协定限制的国家和地区	我国相关国际义务和投资限制	适用的条约、协定及实施规定
其他敏感国家和地区	相关法律政策及主管机关认定	国家发展改革委等官方信息

重要提醒：49号令第十二条规定的是敏感国家和地区的类别，并非一份永久固定、完整封闭的国家名单。企业应以具体投资发生时的有效规定和实际情况判断。

三、49号令敏感行业有哪些？2018年版目录如何适用？

1. 第十二条规定的敏感行业范围

49号令第十二条明确列出四类敏感行业：

• 武器装备的研制生产维修；
• 跨境水资源开发利用；
• 新闻传媒；
• 根据我国法律法规和有关调控政策，需要限制对外投资的其他行业。

具体敏感行业目录由国家发展改革委发布。

2. 《境外投资敏感行业目录（2018年版）》有哪些行业？

国家发展改革委于2018年发布《境外投资敏感行业目录（2018年版）》，文号为发改外资〔2018〕251号。

截至2026年11月6日，可以核对到的国家发展改革委公开目录包含以下类别：

行业	目录依据	实务判断重点
武器装备的研制生产维修	2018年版目录第一项	实际业务是否属于武器装备相关研发、生产或维修
跨境水资源开发利用	第二项	是否涉及跨境水资源开发、利用项目
新闻传媒	第三项	目标企业是否实际从事新闻传媒业务
房地产	第四项第一类	是否属于目录规定的房地产投资
酒店	第四项第二类	是否属于酒店相关投资
影城	第四项第三类	是否属于影城投资
娱乐业	第四项第四类	是否属于限制类娱乐业投资
体育俱乐部	第四项第五类	是否属于体育俱乐部投资
无具体实业项目的境外股权投资基金或投资平台	第四项第六类	是否存在明确实业项目及具体投资安排

实务理解：

2018年版目录是理解已公布敏感行业范围的重要政策依据，但49号令将于2026年12月1日施行。对于届时申报的项目，应核查国家发展改革委是否发布新的敏感行业目录或衔接规定，不能仅凭旧目录直接确认全部适用范围。

3. 房地产、酒店和影城投资是否需要核准？

按照2018年版目录，房地产、酒店和影城属于需要限制企业境外投资的行业类别。

因此，企业开展有关境外投资时，应当重点判断是否属于敏感行业核准范围。

例如，境内企业计划收购一家实际经营酒店资产的境外公司，应核查该交易是否属于目录规定的酒店投资。

但不能仅根据企业营业执照中出现“酒店管理”“物业服务”或者“房地产咨询”等词汇，直接代替对投资项目实际内容的判断。

实务理解：

企业应重点核查目标公司实际经营业务、所取得的资产权益、投资目的和后续经营安排，并根据适用目录作出结论。

4. 境外设立股权投资基金是否一定属于敏感行业？

不一定。

2018年版目录针对的是在境外设立无具体实业项目的股权投资基金或投资平台。

这与所有境外股权基金投资都属于敏感行业的表述不同。

例如，境内企业拟在境外设立投资平台，但暂时没有明确的实业项目，计划未来寻找多个不确定的投资标的。

该安排应重点审查是否符合目录所列的敏感行业情形。

如果境外基金具有明确投资项目，也不能仅凭项目名称排除敏感性，还需结合实际投向、基金结构及适用政策判断。

实务理解：

境外基金投资的核查重点不仅是基金名称，还包括基金设立目的、具体实业项目、投资方向、控制关系和底层资产。

四、49号令与11号令：敏感类核准规则有什么变化？

49号令延续了11号令中对敏感类境外投资实行国家发展改革委核准的基本管理框架。

两者都将敏感国家和地区、敏感行业作为核准判断的重要依据。

比较项目	11号令	49号令
敏感类核准机关	国家发展改革委	国家发展改革委
是否涵盖直接投资	涵盖	涵盖
是否涵盖通过受控境外主体投资	涵盖	涵盖
敏感国家和地区类别	四类基本标准	延续四类基本标准
敏感行业类别	武器装备、跨境水资源、新闻传媒及其他限制行业	延续基本类别
是否设置3亿美元敏感类核准门槛	未设置	未设置
投资者适用范围	以企业等主体为主要对象，其他相关情形参照执行	明确包括企业、其他组织和居民个人

实务理解：

49号令并没有将原本需要核准的敏感类项目整体改为备案，也没有通过提高投资金额门槛放宽敏感类核准范围。

对于敏感类项目，企业仍应把“是否涉及敏感因素”作为优先判断事项。

五、香港子公司投资敏感行业，需要办理ODI核准吗？

1. 通过香港公司投资是否属于49号令管理范围？

根据49号令第七十二条，投资者通过其控制的香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的企业、其他组织对境外开展投资，参照本办法执行。

因此，境内企业不能仅因为通过香港公司开展投资，就认定不受49号令管理。

2. 香港子公司开展敏感类投资如何处理？

假设境内A企业控制香港B公司，B公司拟使用自身资金收购一家涉及新闻传媒业务的境外企业。

如果该投资属于敏感类对外投资，应根据第十二条申请国家发展改革委核准。

实务理解：

境外资金来源并不改变敏感类项目的基本核准属性。

3. 通过多层境外平台投资如何判断？

例如：

境内母公司 → 香港控股公司 → 新加坡子公司 → 境外目标企业。

企业应识别最终投资标的、实际业务、投资目的地及控制关系，不能只核查香港或者新加坡中间控股公司的注册地。

49号令第七十一条明确，对投资者、对外投资、控制和中方投资额等的认定，应遵循实质重于形式原则。

实务理解：

中间持股平台的存在，不应成为忽视实际投资项目敏感因素的理由。

六、敏感国家和敏感行业判断：五个常见案例

以下案例均为简化的实务假设，具体结论需要结合实际交易和申报时适用的监管规则确定。

投资场景	初步判断	主要依据
境内企业直接投资500万美元收购境外新闻传媒企业	属于敏感行业的，应申请国家发展改革委核准	第12条
境内企业在符合敏感国家认定条件的地区建设普通制造工厂	即使行业普通，仍应申请核准	第12条
受控香港子公司以自有资金投资敏感行业项目	不能仅因资金在境外而免除核准	第12条、第72条
境内企业投资普通制造项目，目的地及行业均不涉及敏感因素	按非敏感类投资规则判断备案或报告	第13条、第14条
境内企业拟设立无具体实业项目的境外股权投资平台	重点核查是否属于适用敏感行业目录规定的情形	第12条、敏感行业目录

案例一：投资额仅500万美元的敏感行业收购

某境内企业拟投资500万美元，收购一家实际从事新闻传媒业务的境外企业。

如果该投资构成敏感类对外投资，即使投资额较小，仍应依法办理核准。

案例二：普通制造业投资涉及敏感国家

某境内企业拟建设海外制造工厂，主营业务不属于敏感行业，但项目实际投资目的地符合第十二条规定的敏感国家或地区条件。

该投资仍应根据敏感类管理规定申请核准。

案例三：投资目的地商业风险较高

某企业计划在一个商业风险较高、监管环境复杂，但尚无充分依据认定属于第十二条敏感国家或地区的地方设立贸易公司。

不能仅凭商业风险评级，就直接认定项目必须办理敏感类核准。

但应继续核查实际国家和地区因素、适用投资限制以及其他法律合规风险。

案例四：香港子公司收购境外酒店资产

某境内企业控制的香港公司拟收购境外酒店资产。

应根据实际经营内容以及申报时适用的敏感行业目录判断是否属于敏感类投资。

如果属于敏感类，则不能仅通过第十四条的非敏感类境外再投资报告完成合规程序。

案例五：境外基金具有明确实业投资项目

某境内企业拟参与一只境外基金，该基金具有明确实业项目。

企业不能仅凭“基金”二字认定必然属于敏感行业，也不能因为存在明确项目就直接认定不敏感。

应结合基金实际投向、底层项目、投资结构和适用政策开展分析。

七、敏感类境外投资如何办理国家发展改革委核准？

1. 核准应在什么时间办理？

49号令第十二条规定，属于核准管理范围的对外投资，应当在实施对外投资前取得核准文件。

这里的实施投资前，主要指投资者或其控制的境外企业、其他组织投入资产、权益或者提供融资、担保等之前，已按第三十四条办理核准、备案的前期费用除外。

2. 核准申请需要哪些核心内容？

根据第十九条，核准申请书应包含以下内容：

法定内容	实务准备重点
投资者情况	投资主体、控制关系、主体资格等
对外投资方案	项目名称、投资目的地、主要内容和规模、中方投资额等
对我国国家利益和国家安全的影响分析	结合敏感因素和项目实际情况开展分析
真实性、合规性声明	投资信息真实、完整且符合适用法律政策

核准申请书的具体格式和附件清单由国家发展改革委发布，企业应使用适用版本。

3. 敏感类境外投资核准需要多久？

根据第二十五条，核准机关原则上应在受理申请书后20个工作日内作出是否核准的决定。

对外投资情况复杂或者需要征求有关单位意见的，经批准可以延长不超过10个工作日。

咨询机构评估时间依法不计入上述核准办理时限。

实务理解：

敏感类项目应提前规划核准安排，不能简单按照20个工作日计算从材料准备到最终获批的全部时间。

4. 涉及敏感因素是否意味着项目一定不能投资？

不意味着。

需要核准、限制投资和禁止投资属于不同概念。

敏感类核准制度要求投资者在实施前依法申请核准；核准机关根据第二十六条规定，审查项目是否符合我国法律法规、有关规划政策、国际条约协定，以及国家利益和国家安全要求。

如果项目涉及法律法规明确禁止的投资活动，即使投资者愿意申请核准，也不意味着能够获得核准。

此外，第十五条规定，对影响或者可能影响国家安全的对外投资及相关资产、权益转让、处分，按规定进行对外投资安全审查。有关安全审查要求与一般敏感类项目核准并不完全相同。

八、企业如何建立敏感国家与敏感行业核查机制？

建议境外投资企业在正式立项和交易文件签署前，建立以下判断流程。

第一步：核查投资目的地。

明确境外企业实际注册地、项目实施地、资产所在地及经营活动涉及的国家和地区，核查是否涉及敏感国家和地区。

第二步：核查目标企业实际行业。

结合主营业务、核心资产、收入来源、投资标的和项目计划，核对国家发展改革委发布的适用敏感行业目录。

第三步：识别投资架构。

明确境内投资者、境外控股平台及实际实施投资的主体，判断直接、间接控制关系。

第四步：判断投资管理方式。

对于属于敏感类的投资，依法申请核准；对于不涉及敏感因素的项目，再按照具体投资路径判断非敏感类备案或境外再投资报告义务。

第五步：核查其他相关监管要求。

分别关注第四十一条的重要前期工作报告、第十五条的安全审查，以及可能适用的商务、外汇、行业监管和投资目的地法律要求。

对于确实难以判断是否属于核准、备案或报告范围的项目，投资者可以依据第十一条向发展改革部门咨询，发展改革部门应当及时告知。

九、结语：敏感类投资判断必须先于ODI备案路径判断

49号令对敏感类境外投资继续实行国家发展改革委核准制度。

对于企业而言，最重要的不是记住某一个固定国家名单，而是理解第十二条规定的敏感国家和地区分类，以及投资时适用的敏感行业目录。

敏感类对外投资需要优先判断核准，不以3亿美元作为核准门槛；通过受控境外主体开展敏感类投资，也不能以境外资金来源代替核准判断。

同时，企业还应当区分法定敏感因素和一般商业风险，不应将所有风险较高的国家或行业机械归为敏感类，也不应忽视最新法律政策和主管机关认定。

对于正在推进境外并购、海外设厂、境外基金投资及多层境外控股架构投资的企业，建议将敏感因素审查前置到投资立项阶段，并形成完整的判断记录。

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系列延伸阅读

第一篇： 发改委49号令逐条解读（一）：总则与核准备案范围

第二篇： 49号令核准备案程序、材料与办理时限

第三篇： 49号令境外再投资报告实务

第五篇：49号令与11号令新旧规定全面对照

政策依据

1. 国家发展改革委《对外投资管理办法》（2026年第49号令）
2. 国家发展改革委《境外投资敏感行业目录（2018年版）》（发改外资〔2018〕251号）
3. 国家发展改革委有关负责同志就《对外投资管理办法》答记者问
4. 《企业境外投资管理办法》（2017年第11号令）

内容更新日期：2026年11月6日。

十、常见问题 FAQ

Q1：49号令规定的敏感国家和地区有哪些？

根据49号令第十二条，敏感国家和地区包括与我国未建交的国家和地区、发生战争或内乱等的国家和地区、根据我国缔结或者参加的国际条约协定需要限制投资的国家和地区，以及其他敏感国家和地区。企业应结合投资时适用的官方政策和实际情况判断，不能仅依赖固定国家名单。

Q2：49号令敏感行业包括哪些？房地产和酒店需要核准吗？

49号令第十二条规定的敏感行业包括武器装备的研制生产维修、跨境水资源开发利用、新闻传媒及根据我国法律法规和调控政策需要限制对外投资的其他行业。国家发展改革委公布的2018年版目录还包括房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部及无具体实业项目的境外股权投资基金或投资平台。属于适用敏感行业目录范围的境外投资，应依法申请国家发展改革委核准，并关注后续目录更新。

Q3：49号令敏感类境外投资低于3亿美元，还需要核准吗？

需要。49号令第十二条没有设置3亿美元敏感类核准门槛。无论投资金额大小，只要属于敏感类对外投资，均应在实施投资前依法取得国家发展改革委核准文件。3亿美元主要用于第十三条规定的地方企业直接非敏感类投资备案机关划分。

Q4：香港子公司投资敏感行业，需要办理国家发展改革委核准吗？

如果香港子公司受到境内投资者控制，且实际投资属于49号令规定的敏感类对外投资，应依据第十二条和第七十二条判断国家发展改革委核准义务。即使投资资金来自香港子公司自身，也不能当然免除敏感类核准要求。

Q5：高风险国家是否一定属于49号令规定的敏感国家？

不一定。商业风险、政治风险或安全风险较高，不必然意味着属于49号令第十二条规定的法定敏感国家和地区。企业应结合外交关系、战争内乱情况、我国承担的国际义务、相关政策和主管机关意见判断；必要时可依据第十一条向发展改革部门咨询。

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本文由跨境易合规（kuajingyihegui.cn）整理发布，供企业开展ODI境外投资敏感性判断、核准申报及合规风险管理参考。具体项目应结合投资发生时适用的敏感行业目录、监管政策、主管机关要求和实际交易结构判断。